[摘要]以解决“三农”问题为核心的乡村工作既要完成自上而下的工作任务，也要广泛接触并动员群众，乡村治理既具有国家属性也具有基层属性。我国部分地方改革社会治理体系、推动技术手段运用，在强化国家治理下沉的同时，出现了基层治理自主性弱化的问题。在国家综合实力提升的背景下，推进乡村治理现代化关键是将强国家治理能力转化为基层治理效能。积极的“三农”政策构成了乡村善治的必要条件，在此基础上，要立足“三农”工作的基层性、复杂性和地区差异，善于利用惠农政策来调动农民的积极性，做到政策统一与因地制宜的兼顾，进而实现国家治理与基层治理的契合。

[关键词]乡村治理现代化；“三农”工作；强国家能力；国家治理；基层治理

一、乡村治理困境及问题的提出

推进国家治理体系和治理能力现代化是全面深化改革的重点内容。基层治理体系是国家治理体系的重要组成部分，基层政府和乡村组织高效地为群众提供服务和更有效地化解社会矛盾，被视为基层治理有效的重要标志。为了提升基层治理能力，不少地方政府进行了形式多样的基层社会治理改革，如创新发展“枫桥经验”、推行基层治理网格化、推动“12345”热线下乡、引入数字治理技术等。这些改革的共同点是构建政府与群众更密切的关系，以便更好地回应社会诉求，避免各种矛盾积累。

相关做法极大程度地推动了国家治理体系下沉，增强了国家治理社会的手段，各级政府为此也投入了大量的治理资源，然而从效果上来看，基层治理效能并未随着这些新型手段运用和资源投入而得到同等提升。以东部地区某地的“12345”热线下乡为例，我们调查发现，该地为了激发基层干部积极回应群众诉求和主动化解社会矛盾，自上而下推行了灵敏度极高的“12345”热线，广泛搜集群众诉求，将群众反映的每个问题分解到相关职能部门，并制定了详细的考核制度。与其他地方的做法相比，该地强化了对“12345”热线的考核，由于该项考核具有“一票否决”性质，使得当地各级政府和各个部门将主要精力用于回应“12345”热线所反映的问题。实地考察发现，这种配合高强度考核的“12345”热线的推行，在基层治理实践中产生了两个后果：一是具有极高响应度的“12345”热线消解了其他治理渠道，将原本应当分门别类归属于不同部门解决的问题都吸纳到“12345”热线中；二是“12345”热线形成对基层政府的无限要求，诱发一部分群众提出了无理诉求，人为地扩大政府责任边界，加重了基层治理的负担。部分学者关于“12345”热线实践或基层网格化治理的研究，也有类似发现。例如，仇叶调查发现，以提升农民满意度为目标的“12345”平台重构了基层权责关系，使得基层政府陷入了“服务泛化”困境。杜姣分析“12345”热线的运作逻辑后认为，采用技术手段的“12345”热线在畅通农民权利表达通道和规范村级治权的同时，也降低了农民对村级组织的信任度和认可度。安永军指出，“12345”热线形构了一种改变领导注意力的跨层级治理方式，对“12345”热线的考核越严格，越会引发领导注意力投入，进而造成政务热线的诉求规模剧烈增长、资源错配、平台压力过载等消极后果。“12345”热线下乡在乡村实践中出现的困境，可相比较其他治理方式来作进一步分析。传统的乡村治理运行依托自下而上的层级体系，遵循分层解决的逻辑，即不同层级之间分别执行政策、分别解决问题和层层向上反映问题，基层矛盾化解倡导“小事不出村，大事不出乡，将矛盾化解在基层”的原则，群众反映的问题优先在基层解决。“12345”热线打破了这种自下而上的层级逻辑，通过技术手段冲破中间层级的阻隔，在上级政府与广大群众之间建立直接联系，群众通过网络、电话等手段将诉求直接反映到上级部门，再由具备考核督查权力的上级部门向基层分解任务，形成了靠自上而下施加压力来解决问题的路径。“12345”热线表面上改变了政府内部工作流程，实质上是改变了体制与社会的关系。与“12345”热线逻辑相似的还有各地基层逐步推行的网格化治理和信访制度。一些地方在农村地区建立了“横到边、纵到底”的网格体系，基层网格单元划分与传统的村组结构高度重合，不同之处在于政府聘用的专职网格员属于“体制”内的工作人员，他们完成上级政府下达的工作任务，对上级政府负责，而传统的村干部由群众选举产生，属于村庄的代理人，不是脱产干部。网格员与村干部的身份性质不同，如果基层出现某类问题，网格员会根据政府制定的工作要求和考核标准去解决，而村干部则是按照村规民约和群众需求去解决。村干部主要是对群众负责，在化解矛盾的过程中加深干群关系，而网格员是对上级政府负责，按照政策规范解决问题，处理矛盾是对事不对人，网格化治理不具有群众工作性质。用网格体系去替代村干部的工作，会带来乡村治理工作方式的变化。再者是信访制度，国家建立信访制度的目的是为广大群众提供权利救济渠道，利用群众信访来约束地方政府。国家畅通信访渠道之后，进一步建立了自上而下的信访考核体系，通过信访考核促使地方政府关心群众生产生活和积极回应群众诉求。不过，在实践中，当信访考核压力过大时，又会引发不合理信访的发生，甚至出现“谋利型信访”现象。因而，维持信访制度有效运行的关键是保持信访考核适中，既要避免地方政府消极应对群众的合理诉求，也要避免地方政府压力过大而陷入困境。“12345”热线下乡、网格化治理和信访制度在运行中反映的共同问题是国家治理与基层治理的关系如何构建。“12345”热线下乡、网格化治理和信访制度都可畅通上级政府与广大群众的直接联系，它们在实践中碰到的问题是在国家尝试建立与群众直接联系的背景下，自下而上的基层治理体系如何保持有效。当前，随着国家综合实力的不断提升，基层工作逐步转变为以“强国家治理”为背景而展开。以农村工作为例，国家实施更加积极的“三农”政策，投入大量的支农惠农资源，采取更加精细化的治理手段。这些政策、资源和治理手段下乡，带动了规范制度下乡，进而改变了基层工作目标和基层工作方式。“12345”热线下乡、网格化治理和信访制度是国家推进治理下乡的实践探索，透过这些实践，可分析“强国家”背景下的乡村治理转型实践。下文以国家治理与基层治理的关系为线索，分析乡村治理的转型逻辑，并从国家治理下乡如何向基层治理有效转化的角度，提出乡村治理现代化的未来实践方向。

二、乡村治理国家化的内涵与表征

“12345”热线向农村推行、基层网格体系替代村组治理体系和信访考核加强等，推动国家治理力量下沉到乡村，代表了乡村治理国家化的趋势。所谓乡村治理国家化，是指在国家能力提升的背景下，大量的基层事务被纳入国家治理范畴，基层治理的自主空间被压缩，基层工作越来越多地进入规范化管理程序中。乡村治理国家化反映了国家治理在基层的实现及其带来乡村治理的变化。以“三农”工作为核心的乡村治理属于国家治理的一部分，乡村工作有其自身的规律性，乡村工作要在基层完成且受基层条件的影响。基于国家与基层的角度，乡村工作具有三个层次的区分。第一，国家治理具有整体性而基层工作具有局部性。国家负责全局工作，国家治理不仅存在不同部门之间的利益差异，而且存在中央与地方的积极性差异。党的二十大对全面建设社会主义现代化强国作出了战略安排，提出“全面建设社会主义现代化国家，最艰巨最繁重的任务仍然在农村”，“三农”工作属于党的重中之重，国家实施乡村振兴战略，推动农业农村优先发展，向农村投入大量财政资源。从国家角度来看，“三农”工作属于战略工作，然而从基层角度来看，很多地方仍将保持GDP增长和促进财政增收作为中心工作，相当部分地区的政府将主要精力放在城市建设，在“三农”工作上以取得短期可见的成绩为重点，缺乏长远谋划。这说明，国家和基层在对待“三农”工作时，看待问题的出发点有所不同，由此决定国家与基层针对“三农”工作所投入的资源也有所不同。而且，“三农”工作和乡村治理具有区域性。改革开放以来，我国形成了显著的“东中西”地区差异，东部地区“三农”工作的重点与中西部地区“三农”工作的重点不同，国家既要在整体上安排“三农”政策，也要兼顾地区差异，充分发挥基层工作积极性，解决好政策统筹与因地制宜的关系。第二，国家治理强调自上而下执行政策而基层工作具备自下而上的维度。保持中央统筹和国家权威是确保国家治理有效的前提条件，无论是“三农”工作还是其他工作，都要服从国家战略，遵循国家规划，因此，乡村工作的开展具有自上而下的维度。除此之外，由于乡村工作是与群众打交道，各地情况差异较大，乡村治理还必须具有自下而上的维度，要走群众路线、发挥群众的积极性，动员农民参与村庄公共事务，形成村规民约，依靠群众解决身边的小事，将国家政策转化为群众的主体行动。第三，国家治理高度规范化而基层工作强调实践性。国家治理要保持规范性，一方面要通过制度规范来稳定各个层级之间的预期，减少部门之间博弈，降低组织运行成本；另一方面要确保政策的严肃性，通过政策严格执行来破除地方利益，确保全局目标的达成。国家制定“三农”政策，并要求基层不打折扣地执行，然而从基层角度来看，各地乡村面临的具体问题不同，政策执行条件千差万别，群众的诉求多种多样，这就客观要求基层执行政策时具有一定的灵活性，能够变通。作为基层治理的乡村工作具有因地制宜的特质，强调适用性，注重解决眼前问题，且解决问题的手段灵活，采取“一把钥匙开一把锁”的方式。基于以上分析可以看出，乡村工作既有赖于国家政策统领，也离不开基层具体实践，二者构成了解决“三农”问题的整体，但也具有区分。乡村治理国家化实质是降低国家治理与基层治理的区分度，要求基层工作越来越按照国家治理的逻辑开展。第一，“三农”工作越来越多地融入国家整体工作规划。在全面推进社会主义现代化强国建设的征程中，国家越来越重视“三农”工作，“三农”政策从比较消极走向了积极。取消农业税之前，国家推进现代化的重心在城市化与工业化，不仅从农村抽取资源，而且要求农民承担基层治理成本。这一时期“三农”工作主要是围绕粮食生产、社会稳定和税费收取等工作展开，国家虽然重视“三农”问题，但直接投入的资源却不多，对农业发展、乡村治理设定的目标较低。取消农业税之后，“三农”工作进入“以工补农、以城带乡”阶段，国家不仅通过取消农业税来减轻农民负担，而且开始推进城乡统筹、城乡融合发展和城乡一体化建设，先后启动了社会主义新农村建设、美丽乡村建设、精准扶贫和乡村振兴战略，这些具体涉农政策反映了对国家战略的落实。在这个背景下，乡村工作目标定位越来越高，工作内容越来越细。随着相关政策落地，“三农”工作不再仅仅是落实底线任务要求，而是结合确保粮食供给更加安全、农民持续增收、集体经济发展壮大、乡村产业融合发展、精准脱贫一个不漏、乡村人居环境整治等展开。并且，国家制定的“三农”政策要求越来越细，如“两不愁三保障”要求覆盖每个贫困户、政府供给的公共服务从主线干线延伸到通组通户、基础设施覆盖乡村道路管网的毛细血管末端等。乡村工作从完成上级下达的少数任务转变为当前的任务越来越多、内容越来越实、要求越来越高。这样一来，在乡村工作中基层的自主性降低，“三农”工作的国家性增强、地方性减弱。第二，乡村工作自上而下的色彩被强化。取消农业税以来，国家调整“三农”政策的总体思路，站在全面建成小康社会、全面推进社会主义现代化强国建设的大方向上，提出阶段性的“三农”工作目标。2004年以来，国家连续20年出台涉及“三农”工作的中央一号文件，在农业发展、乡村建设、农民增收等方面出台了密集的政策，这些构成了基层工作开展的依据。国家制定“三农”政策后，重要的是落实到位。基层是各项工作的实施主体，基层对“三农”工作的重视程度、资源投入力度和工作开展方式等不一定都符合国家要求。因此，国家开始强化政策执行力度，通过细化目标考核、突击检查、督查问责等方式，督促地方政府按照国家要求推进“三农”工作。这样一来，乡村治理就需要应对越来越多的上级要求。从基层本身来看，地方政府和乡村干部开展工作的动力也越来越从自下而上地回应农民的诉求，开始调整为回应上级的考核、检查和督查。上级对基层的考核指挥棒指引乡村工作的具体开展，乡村治理自上而下的色彩得到强化。第三，乡村治理的规范化程度提高。国家在推动涉农政策下乡时，面对的是复杂的农村和分化的农民以及具有自身利益诉求的地方政府。国家制定“三农”政策之后，为了确保政策被基层贯彻落实，开始推行精细化治理，不仅细化政策本身，而且严格监管政策执行过程，对基层的考核从目标管理变为过程管理。以农村基础设施建设为例，国家向农村地区投入涉农建设资金后，制定严格的工程技术标准，规范工程投标程序，严格资金拨付使用流程，这使得凡是涉及财政资金使用的农村工作，都被纳入规范化管理流程。国家规划与配套的政策任务落实到基层，改造了乡村工作流程、标准，推动乡村治理走向规则化、程序化和制度化。

三、乡村治理国家化的实践逻辑与过程

我国地域广袤、人口众多，需要治理能力上的匹配。在治理能力不足时期，国家为了降低治理成本，通常会采取相对粗放的管理方式，对各项工作的要求不高，治理过程监督不细，尤其在基层，因为工作点多面广，治理越是细致成本就越高。我国基层具有“简约治理”的传统，大量的基层事务由农民自下而上地解决。改革开放之后，我国农村形成了村民自治体制，大量的基层事务通过村庄“自我管理、自我服务”来完成，村民自治是新时期基层简约治理形式。以村民自治为基础的乡村治理，通过发动农民和进行村庄民主动员来完成基层工作，走的是群众路线，发挥的是自下而上的力量。这种乡村治理方式凸显基层性，不需要国家的直接介入。在很长一段时期内，国家对乡村工作采取了低标准要求并实施基层简约治理，根源是国家治理能力有限，即国家没有办法事无巨细地管理乡村事务的方方面面。当前，乡村治理出现了国家化趋势，根本原因是国家治理能力的持续提升，乡村治理从弱国家能力变为强国家能力。王绍光倡导从国家能力的角度来分析国家治理转型，提出了衡量国家能力的八个维度，分别是强制能力、汲取能力、濡化能力、国家认证能力、规管能力、统领能力、再分配能力、吸纳和整合能力。从这个标准来看，新中国成立以来国家治理能力不断提升，但不同阶段国家制度建设要解决的主要问题不同，不同时期国家能力增强的维度也不同。新中国成立之后，国家治理的重点是巩固政权，通过政权建设来改造社会，因而国家首先要提升强制能力。改革开放之后，国家继续向农民收取农业税，但是存在收税成本过高的问题，国家因此推动了税费改革。取消农业税之后，乡村治理进入国家向农村输送资源的阶段，以国家再分配能力增强为基础。国家向农村投入的资源越来越多，国家通过资源输送来改造乡村社会、巩固农业基础、提升乡村面貌，国家在乡村工作中扮演积极角色，这是以国家综合能力持续提升为前提。随着综合国力和治理能力的提升，乡村治理进入“强国家”阶段。乡村治理国家化的实践逻辑具体如下。第一，国家具备实施积极“三农”政策的条件。强国家能力的形成是乡村治理走向国家化的客观条件。改革开放以来，我国经济持续增长，国家治理的物质基础不断夯实。农业是国民经济的命脉，但是农业产值在国民经济中的占比不断下降。农业之外的二、三产业体量庞大，为解决“三农”问题提供了物质基础。20世纪90年代初，我国采取了分税制改革，强化了中央的财权。在经济持续增长的背景下，国家财政收入不断提高，分税制下这些财政收入促进了中央财力的快速增强。当前，国家不仅重视“三农”工作，而且拥有推进积极“三农”政策的财政手段，因而国家出台积极的“三农”政策，并配套大规模的财政资金来确保政策落地。乡村治理国家化的前提是中央可以统筹数以万亿计的财政资金，因而国家能力提升构成了国家开展乡村建设、实施精准扶贫和推进乡村振兴战略的客观条件。第二，国家制定积极的“三农”政策。进入21世纪后，国家启动农村税费改革，从减轻农民负担开始，逐步调整农村政策，提出“多予少取放活”政策，实施公共财政向农村覆盖、启动农业补贴政策等。党的十六届四中全会提出了“两个趋向”的重要论断；党的十六届五中全会提出社会主义新农村建设目标；党的十七大提出建立以工促农、以城带乡长效机制，形成城乡经济社会发展一体化新格局；党的十八大之后启动美丽乡村建设和精准扶贫工作；党的十九大提出“实施乡村振兴战略”；党的二十大提出“全面推进乡村振兴”。梳理政策的演变历程可以看出，取消农业税以来，国家根据不同时期的发展定位，分别确定乡村工作的重点和目标，为了达成这些目标，国家投入了大量资源。第三，国家强化了政策执行能力。国家要将积极的“三农”政策转化为基层治理行动，必须强化政策执行力，具体包括：一是增强基层对“三农”工作的重视程度，如2004年以来国家连续发布中央一号文件，将扶贫工作变为各级政府的中心工作，出台《中华人民共和国乡村振兴促进法》将乡村振兴目标确定下来等；二是完善“三农”工作机制，包括强化对各级“三农”工作的考核，增加“三农”工作在各级考核中的权重，建立精准扶贫和乡村振兴“五级书记负责制”等；三是推进从严治党，规范权力运行，推进政令畅通，在各个领域开展党风廉政建设，治理贪腐行为，将从严治党延伸到乡村基层。第四，现代技术手段为国家治理下沉提供了条件。前文分析的“12345”热线下乡、基层网格化治理、信访渠道畅通等都采用了现代技术手段。以基层信访为例，交通条件的改善让农民更容易到有关部门反映问题，信息渠道畅通也为农民提供了电话、网上信访等多种反映问题的渠道。现代技术手段被广泛运用到政府工作中，包括通信技术、大数据、移动互联网等，这些为政府决策、搜集和分析信息、优化工作流程等提供了有力支撑。在传统时代，国家无法掌握农村的详细信息，因此就不可能采取精细治理。以土地执法为例，在采用卫星技术手段之前，国家很难掌握农村每一块土地的利用状况，采用卫星技术之后，国土部门直接通过图斑对比来监督地方政府的土地管理状况。总的来说，现代技术手段让国家有能力掌握更加翔实的基层信息，以较低成本建立与群众的直接联系，减少对中间层级的依赖，使之具备将政策和管理“一竿子插到底”的能力。

四、乡村治理国家化的后果

从以上分析来看，乡村治理国家化是指国家在能力提升的条件下，更深程度地介入基层工作中，进而改变国家与基层在“三农”工作中的角色关系，强化国家对“三农”工作的直接参与。在形式上，这一过程改变了国家与基层在乡村工作中的角色，乡村工作增加了国家直接治理的比例，减少了基层自主的空间，使国家、基层与农民的关系发生了变化；在实质上，乡村治理国家化伴随着积极的“三农”政策实施，以大规模的资源下乡为基本手段，以改进乡村面貌为目标，乡村治理国家化因而产生直接的效果。20世纪90年代中后期，农民负担持续加重，“三农”问题爆发，基层工作出现困难。以农民负担加重为表征的“三农”问题，发生的背景是国家推行分税制改革之后，基层治理的成本向农民转嫁。基层政府要代表国家收取农业税，同时还要承担地方发展的任务，如招商引资、普及九年义务教育、投资农村基础设施等。国家将现代化的发展任务下压到地方政府后，同时也赋予地方政府向农民提取资源的权力，地方政府在行政的过程中出现监管失灵，造成了对农民农村的损害。取消农业税之后，以支农惠农为内容的国家治理下乡，从根本上改变国家与农民关系，调整工农关系，重新定位城乡关系，提升乡村在现代化建设中的地位。同时，国家推动公共财政向农村覆盖，不再依靠地方政府向农民收取“三提五统”，地方政府因而失去了在组织农民开展公共事业建设中搭车收费的机会，从根本上清除了基层治理乱象的根基。国家实施农村综合配套改革，国家不允许对农民采取强制措施，侵害农民利益的现象减少，国家与农民关系的调整带来了国家与基层政府关系的调整，并最终反映为基层政府与农民关系的调整。首先，基层干群矛盾减少。乡村干部不再向农民收取农业税，基层工作以“服务”农民为主，干群矛盾在农村税费改革之后得到缓解。其次，乡村面貌持续改善。取消农业税以来，国家持续实施支农惠农政策，乡村教育、医疗、交通、水利等基础设施条件得到大幅度改善，城乡居民医疗保险、新型农村社会养老保险基本实现全覆盖，农业生产条件得到改善，农民收入增加，所取得的这些成绩都离不开国家政策实施和资源投入。乡村治理国家化拉近了国家与农民的关系，实现国家政策和国家权力的直接下乡。然而，乡村工作还具有基层性和自下而上的一面，从基层治理的角度来看，乡村治理国家化也出现了一些负面效应。第一，政策实施无法因地制宜。国家推行乡村治理改革，确保政策有效执行是解决“三农”问题的关键。国家在制定积极的“三农”政策的同时，也强化了政策贯彻的能力，并强化了对地方政府和基层行为的控制和监管。经过一段时期的改革，“三农”政策变得统一化且执行有力，国家政策主导了基层的“三农”工作，地方政府主要扮演政策执行的角色。例如，改革的结果在基层表现为，基层农业部门的领导职务不再由农业业务工作者担任，县乡农业部门中技术人员的作用下降，基层农业工作普遍由行政干部指挥。在各地调查发现，农业是一项技术性工作，但基层农业工作却存在外行指挥内行的现象。在乡村治理国家化背景下，贯彻政策属于基层工作的第一原则，然而“三农”工作不仅技术性强，而且全国各地差异极大，结果就出现了基层对国家政策的机械执行，进而出现各种不适应症。第二，政策无法精准执行。为了提升政策实施效率，国家对基层工作提出了精准化要求，如某些涉农政策要落实到人，不允许漏，也不允许调整。国家制定政策后，配套出台考核、督查和问责制度，以确保政策不走样。然而基层情况复杂且千变万化，基层为了做到政策精准执行并达到精准要求，反而会忽视现实情况，“一刀切”地执行政策。以土地卫片执法为例，笔者在调查中发现，一些地方在第三次国土调查时将村内已经划分到户的宅基地归类为耕地，上级国土管理部门根据图斑对比来确认耕地边界，向基层政府下达限期整改通知书，要求农民将宅基地恢复为耕地，造成了很大的矛盾。第三，造成基层形式主义问题。乡村治理国家化的表现之一是基层工作的基本逻辑从向下回应转为完成上级任务。取消农业税之前，乡村干部向农民收取资源，需要动员农民并回应农民的诉求；取消农业税之后，乡村干部失去主动回应农民诉求的动力。国家推动基层工作向“服务”农民转变，采取各种办法来促使基层政府提升服务质量：其一是采取技术手段，将国家确定的“三农”工作分解为具体任务，制定详细的任务清单，转变为各种表格，要求基层对标对表完成任务，再根据量化考核来奖励先进、惩戒落后；其二是采取考核手段，畅通信访制度、推行“12345”热线下乡、推广网格治理体系，主动或被动地搜集群众意见，再层层向下分解转办，要求基层政府解决，同时设置各种随机回访系统，考评和督促基层。这些改革带来的后果是地方政府工作重心从解决基层现实问题转变为“回应上级要求”。很多农村工作是软性的，看不见、摸不着，地方政府为了让工作被上级“看得见”，不仅要通过拍照、留痕等方式使工作变得可见，而且还可能将大量精力投入能够被看得到的表面工作上。由于忽视巩固基础的长远性工作，各种基层创建和亮点打造现象随之出现，各种形式主义要求对基层工作产生严重困扰。第四，“三农”工作成本上升。乡村治理国家化意味着乡村治理的规范化、制度化的大幅提升。由于地方政府、基层组织的能动性降低，基层须投入大量精力回应上级要求，对标对表地完成自上而下的工作安排。从实际情况来看，很多高标准的工作并非是从群众需求和基层实际出发，而农民的一些真实诉求却得不到回应。由于缺乏对基层积极性的发挥和对群众的动员，国家不得不投入更大精力来进一步解决基层问题，基层工作出现“内卷化”。

五、强国家能力转化为乡村治理效能的路径

乡村治理国家化反映的根本逻辑是在国家能力提升的背景下，乡村工作实现国家与基层的共同作用。国家的统一政策和大规模的资源投入构成城乡发展不均衡背景下解决“三农”问题的必要条件。但是，以“三农”工作为核心的乡村治理，面对的是数十万个村和几亿农民，并且各个地区的种植结构、经济发展水平、村庄形态、城镇化进程等都存在巨大的差异，因而解决“三农”问题必须发挥基层治理的积极性。深入推进乡村治理现代化和改进“三农”工作，要将强国家能力转化为基层治理效能。第一，乡村治理要区分国家性与基层性。乡村治理围绕国家战略目标而开展，新时代的乡村工作以乡村振兴为核心。国家确定乡村工作基本方向和目标之后，在落实政策的过程中，不仅要监督基层，还要激励基层。基层政府和乡村干部发挥能动作用是实现国家政策目标的必要环节。另外，乡村工作面对的是广大群众，发展农业、开展村庄建设等都要充分发挥群众的力量。随着国家能力的提升，各项积极政策和大规模的资源投入不能变成行政下乡、指标下乡和考核下乡，只靠各种“令行禁止”不能解决“三农”问题，乡村治理包含群众动员、基层全过程人民民主和“三治”（自治、法治、德治）融合实践。第二，对乡村工作进行性质分类分而治之。当前，乡村工作大体包括管理、服务、统计认证和群众动员等几个方面。所谓管理是指国家要将乡村的人、地、空间等要素和事情纳入规范化的管理，比如土地执法和管控违章建筑，通过推行综合执法下沉将群众行为纳入规范管理体系中；服务是指政府为农民提供各种便捷的公共服务，包括医疗、教育、卫生等服务，推行让群众办事“最多跑一次”；统计认证是指国家要将乡村的要素、空间识别出来，将其变成标准化的信息，将各类自然对象变成政策对象，方便管理和服务；群众动员是指有一部分基层工作需要群众参与，动员农民自己解决生产生活问题。以上四项工作的前三项属于政府工作，第四项工作要靠基层组织完成。当前，国家治理下乡主要表现为管理、服务和统计认证的能力强化，但相对忽视第四项工作，客观上降低了乡村干部对群众的组织动员能力，造成基层工作行政化。积极的“三农”政策和大规模的国家资源投入，除了要变成管理下沉和服务下乡之外，还要转化为对群众的动员和激活。第三，乡村治理体系改革要兼顾基础性能力和基层自主能力提升。乡村组织和乡村干部具有两重角色：自上而下看是国家治理体系的末端，自下而上看是基层社会的代理。近年来，国家政策下乡和资源下乡强化了乡村组织的行政性，如很多地方推行村干部坐班值班制，将村干部变为专职干部等，这些做法虽然提升了政策执行力和国家权力对基层社会的穿透力，但却降低了乡村组织的社会性和群众性。乡村组织应该具备强有力的政策执行力，能够很好地贯彻上级政府意图，代表政府管理村庄，显示国家基础性能力的提升。在此基础上，良好的乡村治理面貌还需要群众力量的发挥。国家应该通过加强权力监督、强化对基层干部的考核激励、推动行政执法下沉等方式，增强国家对乡村社会治理的穿透，否则并不必然带来基层治理状况的改善。第四，利用惠农政策调动农民的积极性。国家推进“三农”工作的根本目标是要改善乡村面貌和增加农民的福祉，问题的关键在于如何将农民组织动员起来。大量的惠农政策和国家资源输入为组织动员农民提供了良好条件。具体来说，当前国家以行政化的方式推进惠农政策落实，带来的负面影响是弱化了农民的主体性。以惠农资金投入为例，国家采取项目化管理方式，惠农资金被设置为一个个可测量可监督的建设项目，政府按照规范程序管理项目，农民却被排斥出项目实施过程。惠农资金项目化的分配方式是国家治理力量直接下乡的体现，但从动员农民的角度来看，可改进资金投入方式，将一部分惠农资金变成由村庄使用、经村民委员会管理，引导农民参与乡村建设中。在工程实施上，一些技术要求不高的农村小微公共品可改变由政府包揽的供给方式，采取“民办公助”和以奖代补的实施方式引导农民参与，建成后再由政府进行奖补。第五，开展“三农”工作要立足东部与中西部地区差异。我国不同地区的乡村存在很大差异，尤其是改革开放以来形成了东部地区与中西部地区的巨大差异。东部地区乡村整体发展水平高，“三农”问题不突出，而广大中西部地区在农业基础、乡村面貌和农民收入方面还存在不少短板，东部地区和中西部地区要解决“三农”问题重点着眼于地区差异。国家站在全局角度设计的“三农”政策在具体执行过程中，中西部地区不能盲目学习东部地区的做法。国家从全局上设计政策，不仅要指导和规范基层工作，而且要兼顾地区差异，发挥地方政府的主动性和创造性，处理好政策统一性与各地灵活性的关系。第六，处理好部门工作与中心工作的关系。乡村治理国家化的表现之一是各个涉农部门代表国家制定政策和监督政策落实，使得部门权力扩大。以“三农”工作考核为例，各个部门下达的任务汇总成为基层要完成的工作整体，由于每个部门都是考核主体，各个部门都强调本部门工作的重要性，考核结果都对本部门产生影响。这样一来，基层“三农”工作就被各条线部门所支配，地方党委和政府在实践中容易丧失话语权，使基层“三农”工作变得碎片化。部门权力本质是自上而下形成的科层权力，部门从局部角度或技术角度制定政策标准，严格要求基层，使基层部门只能对标对表完成任务，无法照顾到本地实际情况，导致效果不佳。因此，开展“三农”工作要发挥地方党委和政府的主体性，深入研究本地情况，制定本地政策，将国家政策和国家资源变为更好解决本地问题的有利条件，在国家政策框架下寻找到“以我为主”的工作方法。第七，警惕各种形式化的农业农村建设标准。我国正处在社会主义现代化快速推进的阶段，城乡发展不平衡，农村人口还在流出，农村要素市场化配置改革处于深化阶段，各地目前所面临的“三农”问题属于阶段性问题，在社会主义现代化全面实现之后，农业农村现代化才会进入标准化形态。当前，任何根据局部地区做法设计的农业农村现代化统一标准都会变成外在形式，若是按照主观想象的标准来指导基层工作，标准越细、要求越高，形式主义和资源浪费就越严重。第八，使用技术治理手段要保持一定的限度。现代技术手段在某些方面极大地提升了基层工作效率，如各种App方便了政府提供服务。然而，现代技术手段也滋生了许多形式主义。从根本上来说，技术手段是为治理体系服务的，如果技术手段利用不好，反而会降低治理效能。例如，无纸化办公之后，基层干部需要完成的填表工作任务急剧增加，表多表杂已经成为基层形式主义问题的典型。从这个方面说，技术治理手段推广后让乡村干部逃无可逃，被动应付上级任务，乡村工作陷入形式主义的泥沼。反思技术治理，让技术手段保持在一定的限度内，弱化科层的权力是重塑基层治理主体性的重要方法。

脚注

1. 仇叶.基层服务型政府建设中的服务泛化问题及其解决［J］.中国行政管理，2020（11）：32-40.

2. 杜姣.服务型政府转型中的技术治理实践——以12345政府服务热线的乡村经验为例［J］.西南大学学报（社会科学版），2019（6）：37-44，201-202.

3. 安永军.应用强度：技术治理效率悖论的一种解释——基于B市“12345”热线的实践分析［J］.探索，2022（1）：149-162.

4. 贺雪峰.国家与农民关系的三层分析——以农民上访为问题意识之来源［J］.天津社会科学，2011（4）：68-72.

5. 田先红.从维权到谋利——农民上访行为逻辑变迁的一个解释框架［J］.开放时代，2010（6）：24-38.

6. 桂华.迈向强国家时代的农村基层治理——乡村治理现代化的现状、问题与未来［J］.人文杂志，2021（4）：122-128.

7. 桂华.乡村治理中的体制性空转——基层形式主义的成因与破解［J］.吉首大学学报（社会科学版），2022（2）：107-115.

8. 习近平.高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告［N］.人民日报，2022-10-26（1）.

9. 杨华.多中心工作与过程管理：县域治理结构变革的内在逻辑［J］.政治学研究，2022（6）：111-122，159-160.

10. 黄宗智.集权的简约治理——中国以准官员和纠纷解决为主的半正式基层行政［J］.开放时代，2008（2）：10-29.

11. 王绍光.国家治理与基础性国家能力［J］.华中科技大学学报（社会科学版），2014（3）：8-10.

12. 胡锦涛同志在十六届四中全会上提出：“在工业化初始阶段，农业支持工业、为工业提供积累是带有普遍性的趋向；但在工业化达到相当程度后，工业反哺农业、城市支持农村，实现工业与农业、城市与农村协调发展，也是带有普遍性的趋向。”见胡锦涛.胡锦涛文选：第2卷［M］.北京；人民出版社，2016：247.